2月13日，《關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》發(fā)布，即今年的一號文件。這是連續(xù)發(fā)布的第20個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的一號文件。
玉米已經(jīng)成為我國最重要的農(nóng)作物之一。其不僅保障了糧食供給，而且也是我國飼料和工業(yè)的主要原料。所以，促進玉米產(chǎn)量提升和穩(wěn)定對于我國長期發(fā)展來講至關(guān)重要。自08年來一號文件首次提到玉米，15年來玉米的供需結(jié)構(gòu)和側(cè)重點已經(jīng)發(fā)生巨大改變。
(資料圖片僅供參考)
本文先將對比今年與去年文件中與玉米相關(guān)的政策，來看短期內(nèi)政策側(cè)重點的變化。其次，通過講述玉米相關(guān)政策的變化以及歷年一號文件的指導(dǎo)性，更好的理解今年文件指示的意義。
一、2023年和2022年一號文件文件農(nóng)業(yè)基本政策對比
1. 全力抓好糧食生產(chǎn)
在糧食種植面積和產(chǎn)量方面，今年在去年的基礎(chǔ)上提出了更高的要求。2022年的文件中寫到：“全面落實糧食安全黨政同責(zé)，嚴格糧食安全責(zé)任制考核，確保糧食播種面積穩(wěn)定、產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上。推進黃河流域農(nóng)業(yè)深度節(jié)水控水，通過提升用水效率、發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定糧食播種面積。積極應(yīng)對小麥晚播等不利影響，加強冬春田間管理，促進弱苗轉(zhuǎn)壯?！?/p>
今年文件指出：“確保全國糧食產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上，各省(自治區(qū)、直轄市)都要穩(wěn)住面積、主攻單產(chǎn)、力爭多增產(chǎn)。全方位夯實糧食安全根基，強化藏糧于地、藏糧于技的物質(zhì)基礎(chǔ)，健全農(nóng)民種糧掙錢得利、地方抓糧擔(dān)責(zé)盡義的機制保障。實施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動。開展噸糧田創(chuàng)建。實施好優(yōu)質(zhì)糧食工程。鼓勵發(fā)展糧食訂單生產(chǎn)，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。嚴防”割青毀糧“。嚴格省級黨委和政府耕地保護和糧食安全責(zé)任制考核。推動出臺糧食安全保障法。”
根據(jù)國家統(tǒng)計局關(guān)于2022年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)報告顯示，2022年全國糧食種植面積為177498萬畝，總產(chǎn)量為1.3731億斤，達到文件要求產(chǎn)量。今年，文件表示要確保1.3萬億斤的糧食產(chǎn)量標準。并再次強調(diào)加強糧食方面保障的重要性，清晰責(zé)任考核，更要推動出臺糧食安全保障法來落實糧食生產(chǎn)安全。本年新增了“千億斤糧食產(chǎn)能提升行動”的計劃是新的側(cè)重點。在保證種植面積的情況下，單產(chǎn)的提高顯得至關(guān)重要。
去年提到：“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量，不斷提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，切實穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給。推進國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。大力開展綠色高質(zhì)高效行動，深入實施優(yōu)質(zhì)糧食工程，提升糧食單產(chǎn)和品質(zhì)?！迸浜仙先ツ甑霓r(nóng)業(yè)用水效率和小麥晚播問題，政策的側(cè)重點更在于保證糧食產(chǎn)量面積，確保自給自足的情況下，再開展優(yōu)質(zhì)糧食工程，提升糧食單產(chǎn)。但在今年，文中對于增產(chǎn)的需求更加強烈：“各省(自治區(qū)、直轄市)都要穩(wěn)住面積、主攻單產(chǎn)、力爭多增產(chǎn)。全方位夯實糧食安全根基，強化藏糧于地、藏糧于技的物質(zhì)基礎(chǔ)，健全農(nóng)民種糧掙錢得利、地方抓糧擔(dān)責(zé)盡義的機制保障?！睘榇?，政府在補貼政策、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技發(fā)展方向上，都提出了更多的支持政策。
2. 玉米政策對比
2022的文件對于玉米沒有明顯的利空政策。在穩(wěn)定玉米生產(chǎn)者補貼力度的情況下，實現(xiàn)產(chǎn)糧大縣夸大保險覆蓋以及對于農(nóng)業(yè)機具的支持，意在保持農(nóng)民的種植積極性。同時，由于供需關(guān)系緊張，意見中明確表示嚴格限制了玉米下游深加工產(chǎn)業(yè)的消費空間，加重生產(chǎn)成本。相比之下，大豆在該年的文件中獲得極好的種植支持。輪種補貼、產(chǎn)油大縣獎勵，以及大豆帶狀復(fù)合種植的推廣皆在鼓勵農(nóng)民增加大豆的種植熱情。
(1) 玉米大豆種植補貼
今年在一號文件中，依舊沒有太多玉米的利空消息，核心依舊在于保證玉米盡量不減產(chǎn)的情況下，增加大豆的產(chǎn)量。首先，政策要求完善玉米、大豆生產(chǎn)者補貼，在去年‘穩(wěn)定’的基礎(chǔ)上，‘完善’加大補貼政策推行的力度和范圍。其次，玉米、大豆的完全成本保險和種植收入保險的范圍，也將從去年的覆蓋產(chǎn)糧大縣逐步擴大實施范圍，讓跟多地區(qū)享受種植保險利益。
(2) 玉米大豆帶狀復(fù)合種植以及糧豆種植的推廣
加力大豆和油料的推行。在去年文件中已經(jīng)重視到大豆和油料的產(chǎn)量不足并大力推行耕地輪作補貼和產(chǎn)油大縣?！霸邳S淮海、西北、西南地區(qū)推廣玉米大豆帶狀復(fù)合種植，并在東北地區(qū)開展糧豆輪作?！庇衩状蠖箮顝?fù)合種植是在2022年首次提到的概念。根據(jù)農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《2022年大豆玉米帶狀復(fù)合種植示范推廣實施方案》在多個地區(qū)大力推廣。復(fù)合種植的好處在于玉米不減產(chǎn)的情況下，多收一季的大豆，每畝約可豐收100至150公斤大豆。
相比去年，大豆和油料的支持力度在上一層。其中文件要求“扎實推進大豆玉米帶狀復(fù)合種植”，可見在該技術(shù)推廣的第一年成效顯著。今年更加堅定推行復(fù)合種植技術(shù)。同時，在東北的基礎(chǔ)上，新增黃淮海地區(qū)的糧豆輪作實施范圍。糧豆輪作的推廣，增加了大豆的種植面積，也會導(dǎo)致玉米的種植面積進一步被壓縮。另外，今年要求穩(wěn)步開發(fā)鹽堿地種植大豆?？梢妵覍τ诖蠖沟闹С至Χ葮O大。
(3) 玉米下游產(chǎn)業(yè)政策變化
在去年的文件中，對玉米的下游深加工產(chǎn)業(yè)做出明確限制，“嚴格控制以玉米為原料的燃料乙醇加工。”是自2017年提出“適度發(fā)展燃料乙醇”后，首次迎來政策轉(zhuǎn)向，變?yōu)椤皣栏裣拗啤薄Ｆ湓蛟谟趪鴥?nèi)玉米市場供需市場出現(xiàn)的新變化。由于玉米庫存消化的速度奇快，市場從供給過剩變?yōu)槎倘?，玉米價格的快速上漲。同時，玉米進口量也在增加。2021年我國玉米進口量為2835萬噸，同比增長152.2%。通過2022文件中明確對于下游消費的限制，供需緊張有所改善，該年1至10月玉米進口量為1901萬噸，同比減少27.5%。
今年，一號文件中并未提及對于玉米下游產(chǎn)業(yè)的限制?？梢岳斫鉃槿ツ甑闹笇?dǎo)意見效果顯著。預(yù)計該限制將在今年繼續(xù)實行，直至市場發(fā)生新的重大變化。
(4) 玉米單產(chǎn)提升工程
文件今年在對于糧食的增產(chǎn)提出了新的要求，這是去年未提及的。作為最重要的農(nóng)作物之一，糧食在未獲得種植面積支持的情況下，配合新一輪千億斤計劃的開展，玉米的單產(chǎn)提升工程以及玉米品質(zhì)將成為關(guān)鍵。在今年的文中提到：“加快玉米大豆生物育種產(chǎn)業(yè)化步伐，有序擴大試點范圍，規(guī)范種植管理?！鄙镉N基于遺傳學(xué)、分子生物學(xué)、基因組學(xué)、計算生物學(xué)和系統(tǒng)生物學(xué)理論，依賴先進生物技術(shù)，與生命科學(xué)基礎(chǔ)研究密不可分，將成為支撐未來現(xiàn)代種業(yè)長足發(fā)展的決定力量。而提高玉米自給率，必須依靠提高畝產(chǎn)，其中最重要的是發(fā)揮良種作用。通過生物技術(shù)培育高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、多抗品種是必由之路?？梢妴萎a(chǎn)提升以及玉米的生物育種產(chǎn)業(yè)化可以達到相輔相成的效果。
(5) 配套補貼
在2022年的文件中提到具體農(nóng)機的補貼，包括玉米大豆帶狀種植農(nóng)機。在今年意見指出：“加快先進農(nóng)機研發(fā)推廣。加緊研發(fā)大型智能農(nóng)機裝備、丘陵山區(qū)適用小型機械和園藝機械。支持北斗智能監(jiān)測終端及輔助駕駛系統(tǒng)集成應(yīng)用。完善農(nóng)機購置與應(yīng)用補貼政策，探索與作業(yè)量掛鉤的補貼辦法，地方要履行法定支出責(zé)任?！蔽募]有明確對于單一類型農(nóng)機的補貼支持，而是在去年的基礎(chǔ)上完善補貼政策。
對比來看，今年的一號文件加大了對于大豆的擴種和增產(chǎn)的力度，體現(xiàn)出大豆對我國的重要性和增產(chǎn)的決心。在該環(huán)境下，玉米的種植進一步被壓制。意見保證了玉米基本的種植補貼政策和面積，單產(chǎn)提升工程以及生物育種產(chǎn)業(yè)發(fā)展將成為玉米新的方向。
二、玉米政策歷史回顧
1. 臨儲政策
在2008年的一號文件中首次提到玉米，內(nèi)容為“高度重視發(fā)展糧食生產(chǎn)。切實穩(wěn)定糧食播種面積，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，提高單產(chǎn)水平，確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。積極發(fā)展稻谷生產(chǎn)，擴大專用小麥播種面積，合理引導(dǎo)玉米消費。繼續(xù)實施糧食生產(chǎn)各項工程。根據(jù)糧食產(chǎn)銷格局的變化，進一步完善糧食風(fēng)險基金政策，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度，完善產(chǎn)糧大縣獎勵政策。實施糧食戰(zhàn)略工程，集中力量建設(shè)一批基礎(chǔ)條件好、生產(chǎn)水平高和調(diào)出量大的糧食核心產(chǎn)區(qū)；在保護生態(tài)前提下，著手開發(fā)一批資源有優(yōu)勢、增產(chǎn)有潛力的糧食后備產(chǎn)區(qū)。”
文件中還提出了多個農(nóng)業(yè)政策方向。包括：開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點的經(jīng)驗和做法；穩(wěn)定糧食播種面積，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，提高單產(chǎn)水平，確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展；加快推進農(nóng)業(yè)機械化等各項內(nèi)容。
對玉米的文件指導(dǎo)處于三方面的考慮。一，我國人均糧食占有量下降。我國糧食產(chǎn)量自1998年以來連年下降。2004年開始，國家通過直補、免稅等多種政策調(diào)動了農(nóng)民積極性，使得產(chǎn)量有所提升。隨著人口增長，糧食供給的保障顯得尤為重要。二，我國玉米的工業(yè)消費量大。2006年發(fā)布的《關(guān)于加強玉米加工項目建設(shè)管理的緊急通知(發(fā)改工業(yè)[2006]2781號》文件中指出：當(dāng)前玉米加工業(yè)發(fā)展過快，超過玉米產(chǎn)量增長水平，并對深加工產(chǎn)業(yè)進行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。三，生產(chǎn)成本的提高降低了農(nóng)民種植玉米的積極性。
數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2008》
為此國家在2008的一號文件中提出“合理引導(dǎo)玉米消費”，皆在改變玉米供需關(guān)系的不平衡。同年，發(fā)改委聯(lián)合多個部門發(fā)布《關(guān)于對部分商品及服務(wù)實行零食價格干預(yù)措施的辦法》，文中指出在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實施了玉米臨時收儲政策。內(nèi)容為根據(jù)一年一定一公布的原則，每年以一定價格(稱為臨儲價格)收購上述地區(qū)范圍內(nèi)的玉米。
臨時收儲政策的目的在于增加糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收。在隨后的6年中，有5份一號文件提到適時啟動玉米的臨儲政策，同時從多方面支持增產(chǎn)，包括農(nóng)業(yè)種植補貼、農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)機補貼等。而政策的效果也是雙面的。正面來說，糧食和農(nóng)民收益都獲得了積極效果，達到了政策最初目的。就玉米來說，年產(chǎn)量提升了約15%；同時，農(nóng)名的收益也隨著玉米價格提升而增加。
數(shù)據(jù)來源：Wind
然而，臨時收儲政策也帶來多個負面影響。下游消費量并未趕上玉米的產(chǎn)量增長，國內(nèi)供需市場出現(xiàn)失衡現(xiàn)象。此外，不斷上漲的玉米價格加重了下游企業(yè)的成本。臨儲政策為我國的玉米價格托市，而CBOT玉米價格走低，造成我國玉米價格與國外出現(xiàn)脫鉤，大量企業(yè)選擇進口玉米或者替代糧食。2012年，我國玉米進口量激增至521萬噸達歷史高峰。同時國儲庫存的收儲量在2015也達到了玉米一年的產(chǎn)量。臨儲政策的改革也隨之而來。
數(shù)據(jù)來源：大商所、CBOT
2. 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革：價補分離政策
2014年，我國繼續(xù)執(zhí)行玉米適時臨儲政策。在保證糧食安全穩(wěn)定的情況下，農(nóng)業(yè)政策重心繼續(xù)向市場化傾斜?！皥猿质袌龆▋r原則，探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產(chǎn)者，切實保證農(nóng)民收益。加大農(nóng)業(yè)保險支持力度。提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣縣級保費補貼，不斷提高玉米保險的覆蓋面和風(fēng)險保障水平。更加積極地利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源，有效調(diào)劑和補充國內(nèi)糧食供給?！?/p>
2015年的一號文件持續(xù)聚焦糧食發(fā)展水平。對于玉米來說，這份文件的側(cè)重點在與加大下游產(chǎn)業(yè)的消費力度。文中提到：“支持青貯玉米和苜蓿等飼草料種植，開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點，促進糧食、經(jīng)濟作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展畜牧業(yè)和糧食加工業(yè)，繼續(xù)實施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工?！钡俏闹胁⑽刺峒瓣P(guān)于玉米的任何補貼政策，而玉米的替代種植產(chǎn)品大豆連續(xù)獲得支持。同時，“完善國家糧食儲備吞吐調(diào)節(jié)機制”也對玉米臨儲政策的未來產(chǎn)生不確定性。
2016年的文件確定了玉米臨儲政策的結(jié)束以及玉米市場化的方向?！斑m當(dāng)調(diào)減非優(yōu)勢區(qū)玉米種植。按照市場定價、價補分離的原則，積極穩(wěn)妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關(guān)系的同時，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。按照政策性職能和經(jīng)營性職能分離的原則，改革完善中央儲備糧管理體制。深化國有糧食企業(yè)改革，發(fā)展多元化市場購銷主體。加強規(guī)劃和政策引導(dǎo)，促進主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)加快發(fā)展，支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食深加工，形成一批優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度。堅持市場化改革取向與保護農(nóng)民利益并重，采取”分品種施策、漸進式推進“的辦法?！蓖?月底，國家發(fā)改委聯(lián)合其他多個部門發(fā)布文件，將玉米臨時收儲政策從“市場化收購”調(diào)整為“補貼”機制。
三、政策的延續(xù)性和變化
2015年開始，國家持續(xù)削減對玉米的種植支持，并且支持加快消費端的力度。同時，政策開始大力推進大豆的種植。隨著2016年確定了價補分離的補貼政策后，該政策一直延續(xù)至今。直到2022年玉米市場變得供不應(yīng)求，國家開始嚴格限制下游消費。
2023的一號文件，基本延續(xù)了近年來的農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展路徑。首先確保糧食產(chǎn)量穩(wěn)定，今年提出了新一輪千億斤糧食增產(chǎn)計劃，意在繼續(xù)增加糧食產(chǎn)量。對于農(nóng)產(chǎn)品來說，今年需要完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的補貼政策；繼續(xù)支持大豆油料增產(chǎn)工程，以及不增加玉米種植面積。同時提到玉米的單程提升工程以及加快生物育種技術(shù)產(chǎn)業(yè)化步伐。結(jié)合上述糧食增產(chǎn)計劃，新的發(fā)展方向逐步顯現(xiàn)。
（文章來源：南華期貨）
